社会建设的关键在于制度
2008年02月19日 作者：景天魁 中国教育报
要实现经济社会的协调发展，实现经济发展和社会公平的均衡，实现政府职能向公共服务的转变，实现个人和社会关系的全面调整，社会建设需要在制度和政策方面有所创新，并紧紧抓住政府财政支出结构改革这一关键
社会建设的提出，标志着我们从长期以来片面追求GDP增长转向追求经济发展和社会发展的协调；标志着我们从过去20多年来用拉开社会差距的办法激发社会活力转变为追求经济发展和社会公平的均衡；标志着我们从以追求投资为主的政府主导向以提供公共服务为主的政府职能转变；标志着我们追求全面实现个人和社会关系的调整，更加关注人民群众的切身利益、关注民生。这些重要转变，在我国经济社会的发展中具有重大且深远的意义。
以制度政策支撑社会建设
应该用什么样的制度和政策来保证社会建设的顺利实现呢？我国长期以来关于经济建设的一系列制度和政策的指标是明确的，措施是硬的。但是，社会建设的指标是不太明确的，措施也是比较软的。现在，在社会建设方面，我们也形成了一系列很硬的制度和政策。过去说经济这手硬、社会这手软，而现在社会建设制度和政策的硬度已经开始不亚于经济方面的制度和政策。
——教育、卫生医疗等社会建设应该是公益性的。我们在关于社会建设的性质、社会制度和体制所应该遵循的原则的认识上，曾经是模糊的，也曾经走过弯路，有不少的教训。
摆在社会建设第一位的教育，其公益性质就是我们花了很大代价、走了很长弯路得出的一个认识。认识一旦发生问题和偏差，就会使一代人甚至几代人的命运受到影响，也会给家庭和整个社会的发展带来影响。例如，我们国家迫切需要产业升级、迫切需要提高科技含量，党的十七大报告提出“转变经济发展方式”。为什么转变不了呢？因为我们的教育跟不上，国民素质不足以支撑高技术含量的产业。当然，在当前社会建设中，与强调教育的公益性质一样，还必须明确卫生、医疗的公益性质。
强调教育和卫生、医疗的公益性质，意味着强调国家和地方财政的责任承担。既然是公益的，政府当然要出钱。这不是一个认识问题，而是一个体制和制度问题。
——对效率和公平关系的认识已经进入第三阶段。在收入分配制度改革方面，一个突出的问题就是效率和公平的关系问题。关于效率和公平的关系，我们的认识经过了三个阶段。第一阶段，即提出“效率优先、兼顾公平”；第二阶段，即在党的十五大时，将其改为“一次分配讲效率、二次分配讲公平”；第三阶段，党的十七大报告中提出“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的问题”，即不论是一次分配还是二次分配，都有一个怎样处理好效率和公平关系的问题，在二次分配中则要更加注重公平。
另一个突出的问题，就是怎样调整劳动和资本在国民收入分配中的比重。这些年，我国的GDP大约以每年9.67%的速度增长，简单来说就是直线上升。但是劳动工资在国民收入中的比重，在一段时间内反而以大约每年1个百分点的速度下降，造成劳动工资所占的比重太低，资本收益所占的比重很大，这种状况使得我们面临着比较突出的劳资矛盾。在收入分配制度里，提高劳动收入在国民收入分配中的比重、提高居民收入在国民收入分配中的比重，对于调整社会关系、阶层关系具有非常重要的意义。
——社会保险覆盖面应该扩大到农村。我们在财富分配中的偏向，一方面导致了财富向少部分人的过快集中，另外一方面也导致了贫困在城乡某些阶层居民的集中和加剧。而社会保障制度正是这些弱势群体得以体面生活的最后安全网，社会保险、社会救助、社会福利、基本养老、基本医疗、最低生活保障制度，对于社会的稳定和发展具有基础性意义。
长期以来，我们存在社会保险覆盖面太窄的问题，这主要发生在农村地区和农民的身上。尽管从2003年开始，我们在农村推行新型农村合作医疗制度，但是由于财政体制的原因，造成了各地的差别很大。从全国来说，上海市郊区已经达到每一个农民400元的标准，与粤北、粤西等地区60元的标准相比，高出近七倍。从全国来说，中西部地区主要依靠中央财政，实行的比例是每一个农民50元，其中中央财政出20元，地方财政出20元，农民自己出10元。50元的标准意味着如果农民得了大病，大病报销的比例不可能超过30%，这样的筹资水平无法解决老百姓因病致贫的问题。
最近，党中央决定，将在今明两年提高新型农村合作医疗中国家补助的标准，把每人补助40元提高到80元。新型农村合作医疗，能说明我国这些年在社会保障制度建设方面所走的道路。
我国的城市最低生活保障制度，对于社会稳定起到了非常重要的作用。但是，我们国家最穷的人，主要还是在农村，在农村是否也可以搞最低生活保障呢？我国宣布在全国农村建立最低生活保障制度的时候，其实全国已经有22个省份自己开始或已经建立起来了。2007年，中央财政为农村最低生活保障制度的实行花了30多亿元，而我国当年的财政收入已经超过5.1万亿元。我们确实应该通过加强投入，保证基本养老、基本医疗、基本生活的需要。
在社会建设的制度和体制方面，我们提出健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的管理格局，这也是我们在总结多年的社会管理经验后提出的具有中国特色的管理体系。在这样一种思路下，我们合理地界定了党委、政府、社会组织和公众在社会管理中的责任和地位。市场经济条件下，政府不可能大包大揽，要形成政府和民间组织特别是公益性的民间组织合作互动的格局。社会建设可以在社会体制、社会制度和政策方面得到支撑和保证。
财政支出转向民生
社会建设，涉及的都是很具体、很实在的事情。当前加强社会建设的关键，就是要改变我国的财政支出结构。钱更多地花在老百姓的身上，社会建设才是实的。当然，社会建设所需的钱并非都必须由各级财政来承担，还应该动员大量的社会资源，如慈善、捐助、志愿服务等。但是，在目前的条件下，我们的第三次分配还不发达，政府改变财政支出结构无疑具有导向意义。
我国社会支出占公共支出的比重偏低。一组由联合国提供的计算卫生、教育两项公共支出占GDP比例的数据显示，瑞典、丹麦、法国、德国、古巴等国，这两项支出占
GDP的比例达到了13%至15%，加拿大、美国、澳大利亚和日本则为10%至12%，俄罗斯、巴西、韩国、泰国为6%至7%，印度只有5%，而我国的比例比印度还低，只有4.5%。
社会支出占公共支出的比重，通俗地说就是花在老百姓身上的钱所占的比重，当然其中不再仅仅包括教育和卫生两项，与我国经济水平大体相当的一些发展中国家相比，我国低于20%的水平，与阿根廷的65.1%、巴西的54.2%，智利的65.9%、秘鲁的35.7%无法相比。相当多的发展中国家社会支出占公共支出的比重大概都在50%上下，就更不用说与发达国家相比了。
从社会保障支出占财政总支出的比重来看，我国2001年这个比重是10.98％，2002年是12.33％，2003年是11.21％，2004年是11.23％，2005年是11.24％。2001年至2005年，我国的GDP平均每年增长近10%，但是社会保障支出所占的比例基本上没有提高。
社会保障支出所占的比例没有提高，什么占的比例提高了呢？比例变化比较大的是行政管理费用的支出，政府支出的比例提高了。
目前，落实社会建设很关键的一件事，就是在财政支出里增加花在老百姓身上的钱所占的比重，降低政府自身的行政成本。
可喜的是，很多地方政府也看到了社会建设的关键就是财政支出结构的问题，有些地方政府也在提出要建立民生财政。浙江省公布，2006年浙江省财政的民生支出占当年财政支出总量的66%，民生支出增量占当年财政支出增量的72%。目前，一些经济比较发达的地区，甚至一些财政能力并不是很强的中西部地区，都在探索如何实现经济发展和社会建设的协调与平衡。
投资社会建设无碍经济发展
我们要投资于社会建设，来解决养老问题、福利问题、贫困群体的生活问题、孩子上学问题，会不会影响经济发展呢？投资能不能收得回来呢？如果收不回来，GDP是不是就会“掉”下来呢？这是很现实的问题。
现在我们进入了全面建设小康社会的阶段，需要大力发展高附加值产业。经济增长方式要求的也是低成本、高收益、高质量的增长，在这样的一个阶段我们可以通过投资于社会建设、社会福利、社会安全满足人民群众的需要，增强社会消费能力，反过来促进就业和产业发展。投资于社会建设，恰恰是产业升级和消费结构的要求，是与生产、消费密切相关的一种新的投资方向。按照这个投资方向，我们可以看到，在我们新的产业结构里，带动经济增长的增长点开始发生变化，旅游业、文化产业、妇幼保健业、老年服务业，正在成为新的经济增长点。
也有人担心，强调解决不公平问题会不会降低社会发展活力。确实，我们以往高速的经济增长，是与社会差距的拉大相伴随的，但是，我们不能就此认为只有不断地拉大社会差距，经济才能够发展。世界上很多发达国家，发展到一定的程度时，都在缩小社会差距，都在解决社会公平问题，基尼系数也比我们低得多。所有的发达国家，目前除了美国之外，基尼系数均低于0.3，欧洲很多国家只有0.2甚至0.1。
经济的高速增长，并不必然需要靠拉大收入差距来支撑。从我们国家现在的发展需要来看，我们迫切需要的是提高全民的教育水平、健康水平，增强人民的生活品质，继续增加民众对社会的认同感，调动大多数人对发展的积极性。如果说在改革开放初期，我们可以通过让少部分人先富起来的办法激发社会活力，那么在全面建设小康社会阶段，光靠少部分人带动是不够的，也是带不动的。必须提高人民群众的安全感、幸福感，让大多数人都成为获益者，让大多数人都有积极性。这样才能真正激发出更大的社会发展的活力，完成全面建设小康社会的任务。
（作者系中国社会科学院学部委员）
《中国教育报》2008年2月19日第3版
