教育的两难：国家办还是社会办

□   劳凯声

中国教育在历经30年改革发展之后，现正面对改革进程中出现的一系列以社会公平为基本特征的矛盾。这些矛盾从根本上说都关系到公立学校近年来的发展与变化。可以说，未来中国教育能否走出改革瓶颈将取决于公立学校的改革。公立学校改革如若成功，则教育体制改革就成功；反之，教育体制改革就有可能停滞甚至倒退。

公立学校的产生有其历史必然性。教育最初是民间的事情，而不是国家的事。国家产生之初及以后的很长一段时期内，其功能是非常有限的，仅包括国防、外交、税收等职能，国家对教育的介入是在200年前，是在社会现代化进程中发生的事，史称教育的国家化进程。教育的现代化就其最基本的特征而言，就是教育的普及化。在任何一个国家，教育的普及都是依靠国家的力量实现的。

在现代公立学校产生的200年间，有两个问题一直是各国不得不面对的，即教育应当在学校进行还是在家庭进行，教育应当由国家举办还是由社会举办。公立学校产生之初，这两个问题引起了一场大争论，卷入这场争论的有当时最著名的学者，包括康德、黑格尔、卢梭、费希特、爱尔维修等。有关这两个问题的讨论一直贯穿200年公立学校发展的全过程，而且在不同时期又演变成一系列更为具体的问题，例如国家与民间、公立学校与私立学校、学校与家庭等等，从而使问题更加复杂化。20世纪80年代以来，许多国家同时发生了针对公立学校的改革，类似的改革也波及中国。改革的重点仍然集中于上述问题，这可以看成是200年以来两大基本问题逻辑上的延续，这场改革现在还在继续，而且已经形成了一场世界性的公立学校重建运动。各国的改革普遍采取了民营化和市场化的改革思路来改造由国家垄断的公立学校，这是公立学校改革的一个重要动向，是教育史上从未有过的现象。

这场世界性的公立学校重建运动是各国公立学校面对的共同性问题促成的。对于绝大多数经历了现代化进程的国家而言，二战以后最终定型的公立学校系统所具有的特征可归纳为“政府举办，公共财政维持，并通过非市场途径向社会提供教育产品”，因此公立学校系统具有一种相当典型的国家垄断性质。教育的国家垄断带来了一系列弊端：机构臃肿、效率低下、民间力量被遏制、学习者只能被动接受而无选择权利等。到了20世纪的最后一二十年，人们普遍认为这种公共教育制度已到非改不可的地步。许多人寄望于通过市场化、民营化的改革措施摆脱政府的过度控制，彻底解决公立学校存在的问题。

中国公立学校的出现比西方国家晚了近一个世纪，但经过100年左右的时间，也已形成了一个对社会发展举足轻重的公立学校系统。就其正面而言，这一制度充分动员了各方面的资源和力量，使教育在短短100年间有了大发展，教育的面貌由此发生了根本性的变化。然而，我国的公立学校系统也经历了一条与西方国家类似的发展路径，发展过程中逐步产生了国家垄断的问题。

始于1985年的中国教育体制改革，其重点就是改革国家过于集权的教育体制，通过“简政放权”重构国家与教育、政府与学校的关系。20世纪90年代，由于市场经济的影响，传统的政府与学校关系开始分化，形成了政府、市场、学校三者之间的关系，“简政放权”的改革目标又有了新的含义，即除了由中央政府向地方政府放权以及政府向学校放权这两个向度的放权之外，政府还面临着与市场的权力再分配，相当一部分在计划经济时代属于政府管辖范围的权力和事务开始逐步向市场转移。

经过20多年的改革，国家与教育、政府与学校的关系已发生了深刻变化。各级各类学校在最近20年间，已获得了相当大的办学自主权，从而具有了一种非政府和非企业的组织特征。公共教育体制向社会所提供的教育产品正在发生某种变化，在一定的条件下被转化为私人物品或准私人物品，通过市场的途径向社会提供。这一变化正逐步地改变现行公共教育体制的面貌。

如何理解和评价这一发展趋势？我们可以从政府与学校关系的视角来观察。在现代社会中，政府的基本职能有两个，一是提供市场不能提供的产品，二是保证社会的公平。以此观点看今天的公立学校现状，一个基本判断就是政府干预过度的问题仍未彻底解决。这不是笔者个人的判断，也不是民间的判断，而是官方的判断。因为直至《教育中长期发展规划纲要》，仍在坚持“简政放权”、管办分离的改革目标，可见这是一个共识。我们可以这样来理解国家与教育、政府与学校的关系：在现代社会中，如果没有国家的力量，教育难以普及，因此现代教育不可能是一种纯民间的事业和活动；但教育就其本质而言又具有社会性，所以不能排斥民间对教育的权利。现在的问题在于，教育如何通过一种形式，在发挥国家对教育的正面作用的同时能真正回归民间。

尽管简政放权仍是中国公立学校改革的一个大方向，但与此同时必须格外关注公立学校的公共性问题，要慎防公立学校变质，变成富人学校，变成为个人或一小部分人服务的机构。因此，深入理解当代教育的基本价值，把握教育改革和发展的复杂性，特别是其中所涉及的利益分配的复杂关系，最终提升教育改革的道德水准和改革决策的伦理质量，是当前改革决策者必须面对的一件事。

当前中国的公立学校改革存在着两种并列的思路：一是公法学的改革思路，一是民商法学的改革思路。简单地说，前者更强调公立学校的公共性质，即国家的教育责任。按这种思路，公立学校被设计成为一种由国家举办，通过公共财政经费来维持的公共服务机构，法律地位是一种公务法人。后者更多地强调学校的办学自主权，这种思路从企业制度中获得改革的灵感，试图以一种法人治理结构来重构公立学校运行机制，调节利益相关者的不同利益关系。

但这两种思路都有其致命缺陷。公法学改革思路有可能使中国的公立学校改革倒退到计划经济的老路上，民商法学的改革思路又可能使公立学校这种为非特定人群服务的公共服务机构蜕变成为企业或以盈利为目的的社会组织。就公立学校当前的改革和发展而言，笔者认为它面临着两个基本的改革目的，一方面要维护教育改革三十余年取得的学校自主的改革成果，另一方面又要坚持公立学校办学的公共性质。从某种意义上说，这构成了一个两难的问题，两种改革的追求甚至具有不可通约的性质。而要兼顾这两个改革的目标，则在改革设计上既不应使公立学校的改革倒退到国家垄断的老路，也不应把其完全推向市场。为此本文认为，公立学校因其活动目的和服务对象的特殊性而应成为一类介乎公法与私法之间的，非政府、非企业的特殊的社会组织，应赋予其特别的法人地位，并以此为依据对其权利和义务作出必要的规定，使公立学校既能成为独立自主的办学实体，同时又能体现这类组织机构所特有的公共性质。

（作者系国务院学位委员会教育学科评议组成员，北京师范大学教授、博导）